De overheid is niet neutraal

Dit artikel verscheen eerder op de website van Jan Dirk Snel

Er is een misverstand in omloop.

Dit: dat de overheid neutraal zou zijn.

Dat is niet het geval en dat is ook niet de bedoeling. Elke vier, vijf jaar, soms eerder, gaan we naar de stembus om voor diverse gremia volksvertegenwoordigers te kiezen. De kandidaten voor die functie hebben ideeën over het goede leven. Het goede leven met elkaar in het kader van een natiestaat, een internationale unie van staten, een provincie, een gemeente of een stadsdeel.

Wie de Stemwijzer of het Kieskompas invult, ziet dat ook direct. Je krijgt een aantal stellingen – dertig in het laatste geval – voor je neus en je kunt aangeven of je het ermee eens of oneens bent – al dan niet ‘helemaal’ – en je kunt ook kiezen voor een optie in het midden van deze vier mogelijkheden die ‘neutraal’ heet. Dat is iets anders dan ‘geen mening’, want ook die optie kun je terzijde aanklikken.

Dat geeft genoeg aan: politiek gaat over het opwerpen van stellingen, over het doen van voorstellen en daar kun je een houding ten opzichte van aannemen. Je kunt voor of tegen zijn, eens of oneens, maar je kunt ook neutraal zijn. Neutraliteit is geen absoluut begrip, maar een relatief. Neutraal kun je alleen maar zijn als er verschillende opties voorliggen. Dat weten we al van school: het onderscheid tussen masculinum, femininum en neutrum bij de substantiva. Als een woord in een taal als het Latijn niet mannelijk of vrouwelijk is, dan is het onzijdig. Maar wat neutraal is, hangt dus af van de opgeworpen mogelijkheden of tegenstellingen.

Politici gaan die stellingen uit de stemwijzer omzetten in wetgeving of beleid. Althans dat mogen we aannemen. Of dat altijd zo concreet is, kunnen we trouwens betwijfelen. Je kunt heel veel verkiezingen lang volhouden dat de provincie nog meer fietspaden moet aanleggen. Maar een weg tussen Almere en Amsterdam via IJburg die leg je een keer aan of niet, al kun je natuurlijk lang blijven uitstellen.

De wet is de uitkomst van politieke beraadslaging. De wet is dan ook bepaald niet neutraal. Die is zo partijdig als wat. Via de wet laat de overheid weten dat ze het geen goed idee vindt als ik opium wil gebruiken, want ik kan dat spul niet legaal in een winkel om de hoek kopen. De overheid vindt het ook geen goed idee als ik sigaretten of sigaren wil roken. Ze houdt me niet tegen, maar ze laat groot op de verpakkingen zetten dat roken dodelijk is en door middel van accijnzen maakt ze de aanschaf ook duurder. De overheid vindt het ook geen goed idee dat we dom blijven of geen woord Engels verstaan, want ze verplicht ons om al jong naar school te gaan, althans onderwijs te genieten, en ze schrijft daarbij ook voor dat we van bepaalde vakken kennis dienen te nemen.

Zo is er meer. Sommige waarden worden in wetgeving vastgelegd, andere komen in concreet beleid tot uiting en sommige prijst de overheid gewoon aan. Als de overheid het beste met onze gezondheid voorheeft en ze denkt dat beweging en sport goed voor ons zijn, kan ze via wetgeving het financieel aantrekkelijker maken om lid van sportverenigingen te worden of sportschoenen te kopen, ze kan ook een campagne op touw zetten om ons tot bewegen en sporten aan te zetten. Als de overheid natuur een groot goed vindt, kan ze natuurgebieden aankopen, maar ze kan ook een campagne opzetten om mensen het Nieuwe Rijden aan te leren, zodat ze zuiniger rijden en met hun auto’s het milieu minder vervuilen. En ze kan ook het tegendeel doen: mensen lekker 130 – of eigenlijk 139 – laten rijden met als gevolg meer vervuiling, meer doden en meer files. Het is maar net wat men wil. De een wil allemaal leuke dingen voor linkse mensen doen en de ander streeft naar een beleid waarbij rechts zich de vingers aflikt.

Kortom, de overheid is niet neutraal. De overheid maakt voortdurend keuzes en dat verwachten we ook van haar. Maar, en dat is de paradox, soms kan de overheid er ook bewust voor kiezen om geen keuze te maken. Ze kan vrijwillig zeggen dat ze zich met bepaalde zaken niet wil inlaten. En dat kan heel verstandig zijn. In die zin kan de overheid dus wel degelijk neutraal zijn: door geen oordeel uit te spreken over zaken waar overheden zich vanouds wel over uitspraken. Maar het is wel een partijdige neutraliteit, die afhankelijk is van de voorliggende opties. En meer dan partieel kan die neutraliteit niet zijn, want de politieke strijd gaat ondertussen nog steeds over keuzes en over de leidende waarden daarbij. Wat is het goede leven met elkaar? Daar gaat politiek over.

–

Omdat de overheid zo machtig is – ze maakt tenslotte aanspraak op het geweldsmonopolie – mag ook van haar verwacht worden dat ze zich een beetje inhoudt. Ze heeft zich niet met alles te bemoeien. Staat en maatschappij, wetgeving en moraal vallen niet samen. Er is een sfeer waar ze zich buiten te houden heeft. De overheid mag wel proberen om mij tot gezond gedrag aan te zetten, ze heeft niet de beschikking over mijn lichaam. Ze mag wel proberen om mij tot tot allerlei verstandige opvattingen te verleiden, ik houd het recht op de uiting van mijn eigen mening.

Tegenwoordig noemen we dat klassieke grondrechten. Die dingen zijn vaak al in voorgaande eeuwen geformuleerd – vandaar het gebezigde adjectief – maar het is pas vrij recent dat ze ook verkeerden in afdwingbare rechten. De grondwet is een saai regelboekje voor de overheid: voor zichzelf heeft ze vastgelegd hoe dingen gaan. Als het staatshoofd aftreedt of overlijdt, staat erin hoe een opvolger aantreedt. En zo worden de hoofdlijnen van het staatsbestel in enkele hoofdlijnen neergezet. De grondwet is een scheppend document. Wat wij nu grondrechten noemen, waren, denk ik, oorspronkelijk meer regels voor de overheid zelf. Dat ze geen belemmerende regels ging stellen als je een drukpers wilde neerzetten en boeken wilde uitgeven bijvoorbeeld. Dat als ze je huis wilde binnendringen, daar wel even fatsoenlijke wettelijke regels voor moest formuleren. Dat soort dingen. Maar het hing van de goedgemutstheid van de wetgever af om die algemene regels ook te respecteren bij het opstellen van concrete wetgeving. De rechter mocht die immers niet toetsen op grondwettigheid. Het ging in feite meer om gunsten.

Pas in de laatste decennia zijn grondrechten meer geworden dan een leidraad voor de wetgever. In zekere zin liep dat juist via het artikel dat toetsing op grondwettigheid verbiedt, want dat geldt ook voor internationale verdragen en zo werd een beroep op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dus wel mogelijk. Toch is het eigenlijk al te laat als je als burger naar de rechter moet om een grondrecht af te dwingen. De overheid zou zich namelijk uit zichzelf aan die dingen moeten houden. In die zin is de functie van grondrechten niet veranderd: ze vormen vooral een leidraad voor de wetgever om zich een beetje in te houden. Daarom ontstaat er ook telkens enig oproer als een volksvertegenwoordiger blijk geeft van een luchthartige kijk op mensenrechten en grondrechten.

Het probleem in het huidige discours lijkt me dat de wetgever zich wel met erg veel dingen wil bemoeien. Hoe meer je wilt regelen, hoe meer kans je loopt dat burgers zich in hun grondrechten aangetast voelen. Als de overheid geen regels stelde inzake slachten of zeer globale, zou niemand zich voor een specifieke wijze van het doden van dieren beroepen op de vrijheid van levensovertuiging. Nu de overheid kennelijk eeuwenoude praktijken wil verbieden, dient een dergelijk conflict zich wel aan. De staat kan daarbij goede redenen hebben voor een stringente wetgeving, punt blijft dat zij bepaalde praktijken, een vrijheid die mensen hadden, wil inperken. Het is de overheid hier die bestaande vrijheden wil aantasten.

Het gevaar dient zich daarbij aan dat algemene grondrechten, die een vrije ruimte scheppen, specifieke rechten van een groep worden. Als ik het goed zie, heeft de wetgever de laatste tijd de neiging om grondrechten tot uitzonderingsbepalingen te maken. Eigenlijk mag iets volgens nieuw ingevoerde regels niet, maar als je je als instelling of groep nu maar zorgvuldig aan bepaalde regels houdt, dan mag het wel. Algemene vrijheden worden dus ingeperkt tot de voorrechten van een bepaalde groep. Daarop ontstaat dan ineens het verwijt dat die groep meer rechten zou hebben dan anderen. Dat is een beetje de omgekeerde wereld: die groep wil niet meer rechten, die wil alleen oude praktijken behouden. En andere mensen die klagen dat zij achtergesteld worden, willen helemaal niet van bepaalde rechten gebruik maken. Als ik er geen behoefte aan heb om vlees op een speciale wijze bereid te zien, lijkt er me weinig reden om te klagen als een ander wel gebruik maakt van zijn recht om er dat punt specifieke eisen op na te houden. Ik word daar niet door benadeeld. Maar dat recht zou wel een algemeen recht moeten zijn, waar ik, zodra ik dat wil, ook gebruik van kan maken en niet pas nadat ik aan allerlei voorwaarden heb voldaan.

–

Een liberale democratie bevat een inherente spanning tussen het liberale, rechtsstatelijke element en het democratische, partijpolitieke element. Enerzijds streeft de overheid verwezenlijking van allerlei doeleinden na, anderzijds wordt ze geacht zich daarbij een beetje in te houden. Dat is de opdracht aan de wetgever en het is de Raad van State die in ons systeem in de gaten houdt of de wetgever zich niet al te veel door geestdrift laat meeslepen en de vrijheid van de maatschappij wel respecteert.

Politiek is de overheid niet neutraal. Maar rechtsstatelijk is ze dat in zekere zin wel. Ze dient iedereen gelijk te behandelen. Dezelfde partijdige regels gelden voor iedereen. Dat is de blinddoek van Vrouwe Justitia. En de rechtelijke macht dient het recht, niet het overheidsbeleid. De overheid is geen monolithische eenheid, maar doet aan een zekere scheiding der machten, aan checks and balances.

De rechterlijke macht is niet neutraal. Dat komt duidelijk tot uiting in de kleding. De persoon van de rechter verdwijnt achter zijn functie. De rechter is een uiterst partijdig figuur: hij staat in dienst van het recht. Maar hij dient dat recht ook zonder aanziens des persoon toe te passen. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de politie.

Als mensen het hebben over de neutraliteit van de overheid doelen ze dan ook niet op wat de staat doet, maar op de wijze waarop ze zich aan ons presenteert. Dat kan op twee manieren: via uniformiteit en pluriformiteit.

Bij uniformiteit wordt het eigen karakter van de staat of het recht benadrukt, bij pluriformiteit wordt meer nadruk gelegd op de afspiegeling van de maatschappij. Voor de balie van een overheidsinstantie verschijnen allerlei mensen, welnu dan kunnen ze aan de andere kant ook allerlei verschillende types aantreffen: mannen en vrouwen, mensen met allerlei verschillende huidskleuren en haarkleuren, mannen met en zonder baard, vrouwen met opzichtig geverfd haar en met een hoofdbedekking. Aan representativiteit en uitingen kunnen natuurlijk enige eisen worden gesteld. Niet elke functie is het zelfde. Maar juist in de diversiteit en pluriformiteit presenteert de overheid zich zo neutraal mogelijk.

Er is discussie over mogelijk wanneer de nadruk meer op de uniformiteit moet liggen en wanneer meer op de pluriformiteit. Een Britse politieman met een hoofdband, waaruit je kunt opmaken dat de man een Sikh is, kan het gezag van de staat goed uitdragen, zou je zeggen. Maar kan een rechter met een tulband dat ook? Dat is de vraag. Kan de overheid bepaalde functies voor bepaalde mensen sluiten?

En als het in Nederland om ambtenaren gaat, die zich in gewone kleding aan het publiek presenteren, dan lijkt het me helder dat een hoofdbedekking voor bepaalde mannen en vrouwen tot hun gewone levenspraktijk behoort. De overheid heeft dan op dat punt geen regels te stellen, wil zij zich zo neutraal mogelijk aan het publiek presenteren, als een overheid van ons allemaal. Of bepaalde insignes en sieraden toelaatbaar zijn, lijkt me een andere vraag. Een hugenotenkruisje of een speldje dat je lid bent van FNV Bondgenoten, is een extra – en geen strikte noodzaak.

–

De overheid is niet neutraal. Maar ze is er wel voor alle burgers en daarom is het wel verstandig als ze zich zo neutraal en pluriform mogelijk presenteert.